几年来我国粮食尤其是大米进口量大幅增加，目前已经成为全球前二位大米进口国，而我国大米出口维持较低水平，与之对应，我国国内稻谷增产、库存高企，对我国大米市场形成双向挤压，这种情况经过连续三年累加，使得当前矛盾尤为突出。 　　回顾我国粮食进出口量变化的历史，2012年以前我国大米进口量总体变化不大，年进口量总体在25万吨—75万吨之间(见图一)，2012年我国进口量出现大幅增长(环比增加约3倍)，达到236.8万吨，之后维持较高水平，2014年进口则达到258万吨的历史性高点，接近当年玉米进口总量。根据目前已有数据推算，今年大米进口量仍会在上年基础上继续有所增加。 　　此外，我国玉米、小麦进口近几年也维持在较高水平，而大米、玉米出口量稳中下降。2014年玉米、小麦分别进口260万吨、300万吨，全年我国谷物进口达到1951万吨。同年出口大米41.9万吨、玉米2万吨，谷物总出口量仅71万吨，全年净进口谷物1880万吨。 　　近几年粮食进口大幅增加的原因 　　近几年我国以大米为主的粮食进口大幅增加，既有品质差异的原因，又受国内外市场价格差距不断变化的引导，其中最主要的还是后者。以2013年为例，我国大米进口227万吨，其中从越南进口154.51万吨(占68%)、巴基斯坦进口57.96万吨(占26%)、泰国进口17.54万吨(占8%)。越南出口大米以早籼米(白米)为主，品质上远不及泰国(虽然越南也在不断提高其大米品质)，泰国大米出口的主要品种是蒸谷米33%(非洲和中东)、茉莉香米22%(亚洲地区)、白米22%(中东地区).2013年越南含碎5%大米价格为每吨393美元，比泰国同等级大米494美元/吨低20.4%，2013年我国从越南进口大米数量上远超泰国，说明价格发挥了主导作用。 　　对比近十年来我国大米进口成本和广东地区粳米价格(见图二)，可以发现，2010年之前几年，我国广东地区粳米批发价格低于我国大米进口到岸成本，2011年开始从上年的每吨低644元逆转为高807元，2012年—2014年的三年间，广东粳米批发价格比进口大米成本高1600—2700元，这三年大米进口量都在250万吨上下。目前，含碎5%大米C&F报价越南约为360美元/吨、泰国约为414美元/吨，进口大米与广东大米的价差仍保持在千元以上。 　　测算广东粳米批发价与我国进口大米成本之间的价格差和我国大米进口量二者的相关性及之间的因果关系，二者相关系数高达0.94，表明二者高度相关，同时，价格差对进口量具有引导性，即说明价格因素是主导进口数量的最主要原因。 　　粮食产品供给和需求弹性都比较小，供需数量微小的变化会引起市场价格的较大波动，再加上全球大米出口高度集中，导致大米具有大涨大跌的突出特性，这也使得国内国外两个市场价格高、低变化可以在较短时间内完成。2008年7月泰国大米价格上涨到历史最高，为每吨1000美元，到2009年1月份下跌到550美元/吨，跌幅45%，而期间国内粳米批发价格从每斤1.67元下降至1.60元，降幅4.2%；广东粳米批发价格从每斤1.68元上升至1.75元。2011年越南大米价格从上年的421美元/吨上涨到513美元/吨，涨幅21.9%，泰国大米涨幅11.8%，而期间广东粳米批发价从每斤2.01元上涨到2.62元，涨幅30.3%。正是由于这两次国内、国外市场价格出现的宽幅变化，导致2011年至今国内大米价格一直高于国际市场。 　　那么，我国大米价格高于国际是不是由于我国最低收购价政策所引起的？2011年泰国、越南大米价格连续上涨，我国也将粳稻最低收购价从105元提高到128元，提高幅度21.9%，客观地说，最低收购价的提高对我国大米价格产生了底部支撑，但是，这一政策并不仅在我国实行。泰国政府对稻谷实施价格支持计划、价格保险计划和大米典押政策等一系列价格支持政策，越南政府实行稻谷收购价政策，两国政策的实质和立足点与我国实行的最低收购价政策是一致的。因此，可以说全球大米市场是在全球普遍托市基础上的市场化运行，各国的托市价基本上也是根据供求关系制定的，从长远来看，供求关系仍然主导全球大米价格的变化。 　　国内粮价低于国际是“常态”还是“新常态” 　　针对连续多年的国内粮价低于国际，是否需要采取措施，采取什么样的措施，最为关键的就是要弄清楚这种现象是不是“常态”，会不会是“新常态”。 　　分析研究历年来国内外粮价长期对比，可以发现，这种情况并不是“常态”。我国于2004年、2006年起分别对稻谷、小麦实行最低收购价政策，从图二可见，从2004年到2010年间，广东粳米批发价一直高于我国进口大米成本。 　　分别比较历年来玉米、小麦进口成本和批发价格，得出的结论是：2008年以前，国内玉米批发市场价格持续低于进口到岸价，受到2008年下半年国际市场玉米价格大幅下跌的影响，国内玉米批发市场价格与进口到岸价差距迅速缩小，从2009年初至今，我国玉米进口成本低于国内批发价格；小麦市场与玉米相似，以2009年初为节点，之前国内市场一直低于进口成本，如最高时的2008年3月份，国内小麦批发价格为每吨1640元，比进口到岸价低62.2%。 　　今后国际粮价会不会长期低于国内市场，即会不会成为“新常态”？研究表明，从长期来看，国际、国内两个市场包括大米在内的粮食价格走势总体是一致的，大约10年为一个周期，国内国际市场价格的高低转换也是8—10年左右出现一次。目前，国际粮价已经有所反弹，根据当前全球粮食产需形势以及粮价周期波动的特点，我们的判断是，目前国际粮价已经进入周期上升的初期，近一两年会缓慢上涨，3年后涨幅会比较大，也会远高于国内市场涨幅，2016年、2017年左右国际粮价水平将会高于国内市场，届时各国的粮食贸易政策将转移到如何控制粮食出口上来。因此，粮食大量进口的局面可能还会延续1年至2年，但并不会是“常态”。 　　政策建议 　　粮食价格支持政策实施中引发出来的问题和争论，实际上是粮食体制改革中市场配置资源与国家宏观调控两个目标之间如何协调的问题。从长期看，我国粮食供求仍然是呈现紧平衡的趋势，但在气候、国际粮食市场等诸多因素叠加作用下，阶段性的“三增”问题以及时段性、区域性过剩引起的市场粮价下降、农民收入减少，也都会发生。对此，中央财政应做好足够准备，将其视为目标价格实施前解决粮食供求长期偏紧问题所必须付出的公共成本。只有如此，才能保证种粮农民收入的长期稳定，持续激发种粮积极性，维护我国的粮食安全。 　　(一)我国大米(主粮)政策应坚守底线 　　我国以世界7%的耕地，养活世界22%的人口，增加粮食的供给对我国经济、社会的稳定和发展意义重大。大量进口粮食对我国并不现实，粮食尤其是主粮应作为战略性物资生产、储备，这点不能因为短期财政支出增加而发生动摇，不能因为土地要素市场化改革而改变18亿亩耕地红线。 　　如果肆意放任大米等粮食进口，必然导致国内土地荒废、整个粮食生产停滞、粮食市场受控于人。因此，正如我国著名粮食问题专家丁声俊所言，当前“决不可放松粮食安全这根‘弦’”，要将粮食安全作为底线坚守。 　　(二)我国粮价形成机制是否需要改革 　　目前，我国粮价形成机制并不完善，仍然需要适应市场和时代的发展逐步改进。美国、欧盟、日本目前都以目标价格为粮价形成基础制度，目标价格政策既有价格支持的特征，又有直接支付的性质，是由价格支持向直接支付转型过程中普遍使用的政策措施，目标价格也是我国粮价改革和发展的方向和归宿，但不能急于求成。首先，我国目标价格制度的自然基础与欧美并不相同，美国、欧盟成片的土地导致其实行目标价格的成本较低。其二，我国在目标价格方面的基础工作与国外仍有较大差距，我国地域广、南北差距大，存在着目标价格确定难、补贴依据确定难等实际问题。其三，实行目标价格后，国内大米价格的波动势必更大程度上受东南亚市场影响，价格的波动幅度势必会更大。在市场主导下，国内外大米价格差通过进出口贸易来进行调节，将会导致大米等在进出口数量和频率上的加大、加快，也是对国家管控能力的考验。最后，实行目标价格虽然国家只补钱、不收粮，但也带来了今后如果遇到丰收年景、出现粮食供大于求时，多余的粮食由谁来收购和储存的问题，解决不好将会出现新的卖粮难问题，导致“谷贱伤农”，影响农民种粮积极性，进而影响国家粮食安全。 　　因此，必须在深刻总结棉花、大豆目标价格试点经验基础上，逐步完善方案，待棉花、大豆目标价格机制基本捋顺，并取得明显成效后，再推行到粮食品种上。而且，考虑到粮食的战略意义，在三大品种中，应先推行玉米，其次再考虑大米、小麦。 　　从长期来看，我国还要建立科学完善的农业保险体系。欧美国家的农业支持政策演变逻辑显示，采取保险方式支持农业是一种市场化的途径，是大势所趋。我国农业保险与美国的一个重要区别是我国农业保险大多保成本，而美国侧重保产量和收入。 　　(三)有必要对当前情况采取阶段性、针对性措施 　　粮食作为关系国计民生的品种，在遭遇特殊情况时，对其进出口进行临时性适当管控是各国的普遍做法，也是一个负责任政府的体现。过去40年来，全球大米市场一直被泰国、越南、美国和巴基斯坦等少数几个出口国垄断，占到了全球出口的70%左右。目前我国粮食市场受到国内国外市场双重挤压，对我国资源形成较大浪费，这种情况已经持续多年，而且预计还将持续1—2年，尤其是全球垄断性极高的大米市场，更有必要通过其他政策进行临时管控。首先，通过海关等手段控制大米进口数量；其次，采取粮食深加工等阶段性综合配套措施消化质量较差的粮食库存，将“高数量”库存转变为“高质量”库存。临时性政策的关键在于“度”。2011年，泰国实行稻谷典押计划，以高于市场50%的价格进行大米收购，最终导致的是国内库存创历史新高，财政负担加重，农民补贴打白条，并在一定程度上影响了英拉政府执政，这样的教训值得吸取。临时政策还要注意灵活性，应该根据国内、国际情况随时进行调整。要做到这一点，最为关键的不仅仅是对当前国际粮价动态及时关注，更重要的是对后期走势必须有趋势性的判断，这样才能让政策走在市场的前面。